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推行宁夏草原禁、休、轮牧制度 建立草原资源可持续发展管理机制

来源:调宣部审核   作者:dxbsh 发布于:2018-01-26 11:00:00

     推进绿色发展是国家现代化建设整体布局的主要内容之一,是自治区十二次党代会提出今后五年的一项主要任务。加强草原生态建设是贯彻落实绿色发展理念的具体举措之一。

    宁夏位于我国西北内陆,国土面积6.64万平方公里有天然草原面积244.3万公顷,占土地总面积的47%,是宁夏生态系统的主要组成和黄河中游上段重要生态保护屏障,也是自治区草畜优势特色产业发展的重要物质基础和广大农牧民赖以生存的基本生产资料。进一步推进宁夏草原封、休、轮牧制度,建立草原资源可持续发展管理机制对巩固我区草原禁牧封育成果,使草原资源“管建用 责权利”相统一让草原绿起来、草畜产业强起来、农牧民富起来意义重大。

一、实行禁牧封育草原以来草畜产业发展取得的成效

 2003年5月全境天然草原行禁牧封育以来,自治区党委和政府始终把草原植被,保和改善态环一号工程来抓。各级政府坚持依法管理草原、禁牧封育不动摇。通过实施退牧还草工程、天然草原生态保护补助奖励、饲草料基地和舍饲棚圈建设等一系列国家和地方政策扶持项目,使全区草原植被综合覆盖度平均达到了52 %,比禁牧封育前的35%提高了17个百分点;草原生物多样性指数达到0.89,提高36.9%,鲜草产量401.4万吨,全区理论载畜量287.9万个羊单位。截止“十二五”末,全区草食家畜饲养量达到1950万头(只),畜牧业产值达到139亿元,比“十一五”末增长61.4%,比禁牧前36.35亿元增2.8倍。其中奶牛存栏58.5万头,肉牛、肉羊饲养量分别达到250万头、1700万只,比“十一五”末分别增长35.3%、32.1%、30.7%;牛羊肉占肉类总产量的58.1%,比“十一五”末提高3.2个百分点;人均牛奶、牛肉、羊肉占有量分别为280、20.3和20.6公斤,分居全国第2、第6和第5位。

 二、完全禁牧封育草原出现的新问题

 良好的草原生态是土壤、植物和动物之间物质与能量流转动态平衡的体现。长期的禁牧封育造成了牧草资源浪费、牧草质量下降、生物多样性减少、草原防火压力加大。草原完全禁牧后家畜转入完全舍饲,养殖业成本显著增加,农牧民畜牧业经济收入受到影响,使草原管理者和偷牧者产生对立情绪。局部地区因偷牧严重导致草原再次出现退化、乱征滥占用草原现象突出,草原总面积不断减少。

 究其原因主要有:

 一是执法机构不健全、执法手段不强,违法案件惩处难。国家有《草原法》、《草原防火条例》,宁夏有《草原管理条例》和《禁牧封育条例》等一系列法律、法规,但我区草原监理机构不健全,目前仅在自治区草原工作站设立草原监理中心,市县(区)没有执法监理机构,执法人员少、执法手段相对落后,存在着有法难落实,执法难严格,违法难纠正的现象。

二是乱征滥占用现象突出,草原总面积不断减少。近年来,草原征占问题日益严重,主要表现为通信、电网、水利、村庄建设用地侵占,矿产开采(砂场、石场、砖场)以及其他建设用地征占、压砂地、新开垦耕地等占用亦很严重。这些建设用地存在征占用审批制度不够规范、执法不够严格。部分耕地、林地、草原界限权属不明确,政府相关部门在管辖上相互打架、越权等现象时有发生,致使草原面积不断减少。据统计,我区草原面积由上世纪80年代的4521万亩减少到现在的3665万亩。

三是草原承包权落实不彻底,群众保护建设草原的积极性不高。草原承包经营责任制落实还不到位、不彻底,致使草原承包、使用、管理权不清,“责、权、利”不统一,“吃大锅饭”的现象仍然存在,制约着农牧民草原生态保护的积极性,偷牧和破坏草原等现象难以杜绝。

四是草原资源长期得不到科学利用,草畜供求矛盾突出。草原是一种适应性强、覆盖面大、周转速度快的可更新资源,千百年来一直养育着宁夏山区的农牧民,畜牧业经济收入三分天下有其一。由于长期禁牧,草畜供求矛盾突出,草食家畜舍饲养殖成本增加,牛、羊经济收入甚微,甚至亏本,畜牧业经济收入受到影响。农牧民为了获利以偷牧这一廉价的饲养方式来实现养殖利润。而大量的牧草得不到利用造成资源浪费,冬、春季枯草量大,防火压力加大,带来了管理上的诸多问题。

五是监测评估体系不健全,资源和灾害监测预警能力不足。宁夏草原资源与生态监测工作还处在起步阶段,监测体系不健全,专门的监测预警经费缺少,生态变化、资源存量、灾害发生的监测预警能力还很低。

三、推行草原禁、休、轮牧制度建立草原资源可持续发展管理机制

禁牧确实可起到改善生态恢复植被的积极作用,但合理规划、科学利用草原不仅不会引起草原退化,而且对进一步巩固生态保护与建设成果,发挥天然草原的生态和生产功能具有重要意义。

 (一)推行草原禁、休、轮牧制度的基本依据

 1.法规依据。《中华人民共和国草原法》规定:国家对草原实行科学规划、全面保护、重点建设、合理利用的方针,促进草原的可持续利用和生态、经济、社会的协调发展。推行禁牧休牧轮牧制度,是科学利用草原的制度性安排,也是发挥草原生态、经济、文化功能的有效途径。

  《宁夏回族自治区草原管理条例》规定:草原承包经营者应当遵守县级以上人民政府建立的季节性休牧和划区轮牧制度,合理配置畜群,均衡利用草原。不得在休牧和划区轮牧区抢牧和滥牧。

  《宁夏回族自治区禁牧封育条例》规定:“草原禁牧封育后,逐步建立科学合理的休牧、轮牧制度”。“禁牧的时间、范围及其解除办法由自治区人民政府决定”。

2.理论依据。草原退化不在于放牧本身而在于无序的超载过度放牧。早在20世纪,欧美、澳大利亚、加拿大等国家和地区在不同的生态功能区实行禁牧、休牧、轮牧制度。我国自上世纪60年代至今一直都开展对草地合理利用的研究。目前我国北方大部分地区都在开展不同程度的开展禁牧、休牧和轮牧的工作。大量国内外的研究和实践证明:放牧是最经济、最健康的家畜饲养方式,合理的放牧可以最低的生产成本生产出品质高的畜产品。放牧家畜合理采食减少了植物枯枝落叶的沉积、刺激植物再生强度,家畜粪尿为草地施肥、促进草地生产力的提高,保持了草地物质能量流动平衡和生态系统持续发展。

    宁夏大学高校承担的国家自然基金、973前期专项等项目中,对盐池禁牧后草原植被土壤变化监测结果:封育5年时植被盖度、多样性增至最高,禁牧7年时土壤有机质等主要养分增至最高,之后二者开始有所降低。从维持植被和土壤稳定性看,禁牧封育第7年是盐池荒漠草原自然恢复演替过程中的转折期。

3.技术支撑2004年经自治区党委、政府批准,由自治区政协牵头,组织产学研科技人员,开展了“宁夏中部干旱带禁牧封育草原利用方式试验研究”。在盐池、海原、原州三县(区)的2万亩荒漠草原和干草原代表性地段开展不同放牧强度、放牧方式试验研究,取得阶段性成果,为破解草原生态保护与发展畜牧业间的矛盾,从技术层面提供了支撑。

2006-2009年进一步在盐池县大水坑全镇95万亩草原上扩大了综合示范推广,推行草畜平衡、休牧和划区轮牧制度。将14个行政村96个自然村,分为181联户组、674个放牧小区,发放临时放牧证181个(联户组),放牧羊47781只。监测结果表明禁牧草原可食牧草生物量为85.40g/m2;轮牧区为148.08g/m2,比禁牧草原提高73.39%。建立以行政村为管理主体,村民自我约束、互相监督,以自然村、联户(户)实施划区轮牧的草原利用方式,建立了草畜平衡制度,探索草原管、建、用和谐统一的草原畜牧业生产管理新机制,效果良好。

2009-2016年,“中德财政合作中国北方荒漠化治理项目”在盐池县大水坑和冯记沟2个乡镇的局部地区进行了暖季划区轮牧利用模式。轮牧草原面积23.3万亩,涉及6个行政村23个自然村(组成68个轮牧组。监测结果表明,可食生物量风干重每亩年平均增加12.8公斤,放牧羊每只增加纯收入270元。该项目通过国际国内专家验收,认为“初步达到草原植被逐渐恢复、草地资源得到可持续管理,农牧民收入增加的目的”。

2012-2015年,自治区科技支撑重大专项“荒漠草原滩羊轮牧试验研究”在盐池县荒漠草原进行了滩羊划区轮牧试验研究。结果发现暖季(5月中旬-10月中旬)实施4区轮牧的草原植被盖度、地上现存生物量与禁牧草原相比基本持平或稍有增加,轮牧草原净初级生产力比禁牧提高34.4%,每只羊年饲养成本减少354.2元,节本增效达39.5%,科学利用草原可实现经济效益和生态效应的双赢。

4.植被条件。经过多年的禁牧封育,目前我区80%以上的草原植被覆盖率50-65%,每公顷的地表生物总量(风干)600-900公斤。草原植被状况基本具备了国家《休牧和禁牧技术规程》中实行休牧和轮牧的条件可以逐步有序开展季节性休牧和划区轮牧。

(二)基本原则和途径

1.基本原则

1)生态优先原则。正确处理禁牧封育与科学利用的辨证关系,突出草原生态功能的主体地位。在保证天然草原生态安全、生物多样性保护、防风固沙、水土保持等功能的前提下,科学利用草原。

2)全面保护原则。把天然草原资源作为一项国家的战略资源加以全面保护。对那些生态脆弱区域,珍稀植物和动物繁衍栖息区域,重要的文化和自然景观区域进行全面保护,保护悠久的草原生态、生产和文化的多样性及历史价值。

3)重点建设原则。对草原畜牧业生产重点区域进行重点建设,保护和保存传统的草原畜牧业经济生产方式和牧区生活方式;对生态脆弱区和退化严重区域重点建设,恢复生态。

4)科学利用原则。草原是可再生自然资源,科学利用也是一种保护。通过科学利用,使草原土地—植物—动物间物质循环与能量流转实现动态平衡,实现草原生态效应与经济效益的双赢,草原文化得到传承和发扬。

2.基本途径

1)科学规划,禁牧休牧轮牧结合

在对天然草原全面调查监测的基础上,根据资源禀赋、生态现状、文化遗存、生产需要进行功能区划分。宜封则封,宜牧则牧,因“草”制宜,分区规划、分类指导,不搞“一刀切”。逐步推行季节性和区域性放牧,合理利用草原资源,加快禁牧区域草原植被的恢复,实现我区草原资源可持续发展管理。

禁牧封育。是指在草原生态脆弱和草原植被严重退化的区域实施一年及以上的禁牧,靠其自然修复功能或施以建设改良措施修复植被。根据宁夏草原生态状况,建议以下区域划分为长期禁牧区。

――贺兰山东麓荒漠化草原区,包括惠农区、大武口区、平罗县、贺兰县、西夏区、永宁县、青铜峡市的沿贺兰山地区。该区域草原面积474万亩,草原生态系统脆弱,目前仍适宜禁牧封育。

――中部干旱带荒漠草原区,包括平罗县、兴庆区的河东地区,灵武市、利通区、中卫城区、中宁县的山区,红寺堡开发区、同心县,海原县的中北部地区。该区域草原面积2000万亩,草原植被恢复不理想,尚不具备利用的条件,宜继续禁牧封育。

合理休牧。是指一年内,在草原植被恢复良好达到了解除禁牧条件的区域实行“季节性休牧”使牧草有休养生息的机会又可获得有效利用。根据当前我区草原生态状况,建议以下区域划分为季节性休牧区

――宁南山区阴湿半阴湿区,包括彭阳县、隆德县、西吉县和原州区中南部。该区域草原面积174万亩,面积小,建议以养殖合作社和家庭牧场的形式租赁、流转草原、开展季节性放牧和休牧,零星分布的草地可进行刈割利用。

泾源县饲草资源丰富,建议结合发展当地肉牛产业,对县内的天然草原、改良草地和林间草地有计划地进行繁殖母牛放牧利用,变丰富的饲草资源优势为经济优势,缓解冬春季节森林、草原防火压力。

    科学轮牧。也叫划区轮牧,是一种按规定时间、顺序分区轮回利用草原的有计划放牧方式,是把草原的利用与休闲在时间和空间上进行科学组合的放牧方式和制度。科学轮牧可维护草地生态,减少牧草浪费、提高牧草的产量和品质,降低饲养成本,增加养殖业收入。根据我区草原生态现状,建议以下区域实施季节性(5-10月)轮牧

――盐池县714万亩草原。该县是我区滩羊核心生产区,草原植被恢复明显,有划区轮牧的试点经验,草原承包经营责任制落实较好,群众保护和合理利用草原的意识基本建立。建议全县各乡镇开展以户(联户)为放牧单位的季节性休牧和轮牧试点工作,逐步推开。

――海原县南部、原州区北部,包括海原县的曹洼、九彩、郑旗、红羊、树台五乡镇,原州区北部三营、黑城、七营、寨科、炭山、甘城六乡镇,涉及280万亩草原。该区域是我区典型草原集中分布区,草地质量较高,禁牧后植被恢复效果良好。建议当前在落实草原确权和承包经营责任制后,以乡镇为单位,在7、8、9、10、11五个月开展季节性放牧利用试点。

2)建立以草定畜、草畜平衡综合示范区

 以草定畜,草畜平衡是《草原法》规定的一项草原利用的基本制度。涉及合理休牧和科学轮牧的县(区),在有条件的乡镇合理布局禁、休、轮牧区域,建立以草定畜、草畜平衡综合示范区指导农牧民进行科学合理利用草原。通过试点,取得经验,先易后难、逐步推进。

 四、保障措施

 (一)明确责任主体,纳入考核内容,坚持奖罚结合。

  各级党委、政府把天然草原可持续管理工作纳入政府工作考核的主要内容,各市县落实封育禁牧工作责任,层层签订责任书,通过层层分解责任,实行奖罚结合。

  (二)强力推进草原“确权”和草原承包经营责任制

   强力推进和完善草原确权承包登记颁证制度,依法保障农牧民承包经营草原的权益使草原资源变成资产,可流转、可质押,可继承,使草原“责、权、利”和“管、建、用”有效结合,最大限度地调动农牧民建设、保护草原的积极性。建立健全信息化、规范化的草原确权承包管理模式和运行机制,确保宁夏草原禁、休、轮牧制度的建立。                

   (三)加强草原监理体系建设建立草原民主自我管理机制。                 

    一是建立健全市、县(区)草原监理机构。目前我区市、县(区)还没有成立草原监理执法机构,为保障草原可持续管理机制的实施,草原面积占国土面积三分之一以上的市、县(区)应成立草原监理执法机构。

   二是加强草原执法队伍建设。加强以草原执法监督装备建设为重点的基础设施建设,改善草原监理机构工作条件,增强依法行政能力和水平。

   三是建立草原民主自我管理机制。加强草原法规的普及宣传,着力提高广大干部群众依法保护建设草原的自觉性。探索建立草原民主自我管理机制,实现村民自我管理、自我约束、互相监督的管理机制,使草原“责权利”、“管建用”有机结合。

(四)加大草原保护建设资金投入,为禁、休、轮牧的实施注入活力。

实行草原禁牧休牧轮牧制度事关全区生态建设和民族地区社会经济发展大局,应纳入自治区和各市县国民经济和社会发展规划。自治区财政安排专项预算资金支持草原禁、休、轮牧的实施,支持草原监理执法和草原生产力动态监测等相关工作的正常开展。

(五)提升科技创新和服务水平,为草原禁、休、轮牧制度实施提供支撑。

加大草原科技投入,建立草地生态、生产、灾害监测预警平台,提升监测预警的准确实效和科学决策水平;依靠科技进步,解决草原保护建设、休牧、轮牧和优质牧草产业发展中迫切需要的技术难题和瓶颈问题;加强草原技术队伍建设能力建设,形成横纵关联的区、市、县、乡、村五级科技服务网络;鼓励技术人员到项目建设一线开展技术指导、咨询服务等工作。

  (六)出台草原禁、休、轮牧管理办法和技术规程

  建议自治区政府制定草原禁牧、休牧、轮牧管理办法,颁布禁牧、休牧、轮牧技术规程,以政府规章来规范和指导草原禁、休、轮牧使草原禁牧、休牧、轮牧管理工作走上法制化、制度化和科学化

 

 

  作者:

      宁夏草原学会秘书长、研究员

  李克昌  宁夏草原学会常务理事、研究员

  杨发林  宁夏草原学会副理事长、研究员

  马红彬  宁夏草原学会副理事长、教授